Oluf Jørgensen, forskningschef emeritus på DMJX. Anders Hviid/DMJX
Hvis ikke det skal ende med flotte ord og skønne spildte kræfter, skal politikerne efter folketingsvalget turde ændre radikalt på offentlighedsloven.
Det siger Oluf Jørgensen, forskningschef emeritus og offentlighedsekspert ved Danmarks Medie- og Journalisthøjskole, efter at Radio24syv i går skrev, at der er flertal i Folketinget for at ændre den stærkt kritiserede offentlighedslov. Oluf Jørgensen har selv før og efter den seneste offentlighedslov vejledt og arbejdet med ministeriet om loven.
”Jeg er glad for, at det bliver et emne i valgkampen. Det er vigtigt at vide, hvilke partier der vil foretage væsentlige ændringer og sikre åbenhed om grundlaget for de politiske beslutninger,” siger Oluf Jørgensen.
Og det er der brug for, siger han.
”I sammenligning med andre vesteuropæiske lande er Danmark et lukket land. Og både Information og ombudsmanden har i undersøgelser konkluderet, at særligt ministerundtagelsen har været stærkt begrænsende for offentligheden. Det er trist,” siger han.
Problemet med Justitsministeriet
Oluf Jørgensen foreslår blandt andet at nedsætte et helt nyt ankenævn til at håndtere klager over aktindsigter og at strege ni paragraffer i en reform af offentlighedsloven, hvis den skal blive så god som muligt.
Men før han kommer dertil, har han en vigtig formaning til Folketinget: Hold processen om en ny offentlighedslov langt væk fra Justitsministeriet.
”Justitsministeriet er som system ikke interesseret i ændringer. Det har fået de regler, det gerne ville have. Igennem de seneste 20 år er det blevet ændret sådan, at lovforslag nu fremsættes i Folketinget med bindende forlig og uden indsigt i processen,” siger han.
”Det er sådan, ministeriet har villet have det. Man har dermed lukket fuldstændigt for offentligheden i det forberedende arbejde, før alt er på plads.”
Han vurderer, at Justitsministeriet, som stod for arbejdet med den seneste offentlighedslov, netop ikke vil have ændret dét. Ministeriet kan også, mener han, forsøge at trække sagsbehandlingen i langdrag eller bede om at få nedsat et nyt kommissorium, der skal vurdere offentlighedsloven.
”Systemet vil ikke være en aktiv medspiller. Tværtimod. Derfor er det en vigtig pointe, at Folketinget, sandsynligvis retsudvalget eller præsidiet, står for processen. Vi må ikke overlade det til Justitsministeriet at styre processen,” siger han.
”Hvis det sker, bliver ændringerne ikke til noget af betydning.”
Ændrede bemærkninger på eget initiativ
Oluf Jørgensen peger eksempelvis på, at Justitsministeriet efter hans opfattelse gik længere, end der var politisk mandat til, da den seneste offentlighedslov blev vedtaget i 2013.
Her blev der tilføjet justeringer i bemærkninger til flere paragraffer i offentlighedsloven, som ifølge ham ikke blev påpeget og dermed ordentligt forelagt for politikere eller eksperter.
”Sådanne eksempler viser, at vi ikke kan overlade det til Justitsministeriet,” siger han.
Der er to konkrete bemærkninger, han peger på. Og som han foreslår bliver ændret i en kommende reform af offentlighedsloven.
Den første er en bemærkning til paragraf 20, som giver undtagelse fra aktindsigt i lovforslag, før de er fremlagt for Folketinget.
”Den var oprindeligt kun skrevet med henblik på, at lovudkast kunne undtages. Men de ændrede bemærkningen, så samtlige dokumenter i den proces var undtaget. Herunder eksterne dokumenter fra konsulentfirmaer, oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger,” siger han.
Og den anden:
”Langt nede i teksten til bemærkningen om, at aktindsigt for væsentlige økonomiske forhold kan undtages, blev der sat en sætning ind. Der stod der, at der var en generel formodning om, at aktindsigt og offentlighed altid vil betyde væsentlig økonomisk skade,” siger han.
”Dermed ændrede man drastisk grundlaget for konkrete vurderinger af økonomiske forhold. Tidligere var der altid ret til aktindsigt i priser, aftaler om vilkår og andre prisbud. Det kan nærmest altid undtages nu,” siger han.
Brug for effektivt klagesystem
Men hvorfor er der brug for et nyt ankenævn, der kun tager sig af klager over aktindsigter?
Ifølge Oluf Jørgensen er systemet for klager over aktindsigt for det første i dag alt for trægt og komplekst. Det er et problem, at klager over aktindsigt kan ende forskellige steder, som hos Ankestyrelsen, ombudsmanden og Miljø- og fødevareklagenævnet, mener han.
”Du nytter ikke noget at afskaffe ministerbetjeningsreglen eller andre paragraffer, hvis ikke der kommer et effektivt klagesystem,” siger han.
”Det nuværende er diffust og utroligt ineffektivt. Tit kører sagerne i ring, og klageinstanserne kan kun tilbagevise sagerne til myndighederne. Det er nogle gange absurd,” siger han.
I stedet er der brug for, at det samles ét sted.
”Det nævn skal have kompetencer til at træffe afgørelser. Og det skal have de bedste hoveder, der arbejder med aktindsigter. Så får vi en ensartet praksis. Og hvis myndighederne ved, at en klage kommer tilbage i hovedet på dem efter 14 dage, så begynder de også at træffe mere korrekte afgørelser,” siger han.
Er det realistisk?
”Det vil jeg håbe. Vi har det i flere andre europæiske lande. Der er lavet en tre år gammel rapport, der viser, at man har de kompetencer i klageorganer i andre lande. Sverige, Finland, Island, Tyskland, England, hvor der er særlige klageorganer for aktindsigtssager,” siger han.
Erstat ni paragraffer med tre
Først hvis det kommer på plads, kan Danmark få en ideel offentlighedslov, mener Oluf Jørgensen
Og i den er der brug for, at ni paragraffer bliver streget. Der er tale om paragraf 20, der lukker for aktindsigt i lovgivning, før det er fremlagt for Folketinget. Det er paragraf 23-26, der lukker for indsigt i interne dokumenter, paragraf 27, der lukker for aktindsigt i dokumenter, der udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer. Og så skal også paragraf 28, 29 og 33 stk. 5 fjernes.
Alle paragrafferne handler om processen for, hvordan dokumenter behandles i forvaltningen, og hvordan de kan udleveres.
”Der er tale om en kraftig forenkling fra ni til tre paragraffer,” siger han.
Sådan skal de se ud
”Vi skal have slået fast i én paragraf, at oplysninger om grundlaget for beslutninger, hvad end det er faktiske oplysninger eller faglige vurderinger, skal være offentligt tilgængelige. Det er afgørende for den demokratiske kontrol,” siger han og understreger, at det i dag netop er umuligt at få indsigt i dette.
I en anden paragraf skal det slås fast, at en myndighed er et internt rum. Her skal der være mulighed for at have foreløbige overvejelser på tværs af styrelser og departementer, siger han.
Og i den tredje paragraf skal der tages hensyn til politikernes mulighed for taktiske overvejelser og mulighed for at drøfte politik i fortrolighed, siger han.
”Det var det store argument for den seneste offentlighedslov. Og det kan alle sådan set også godt forstå,” siger han.
”Politikerne og embedsmænd kan allerede i dag mødes og tale, uden at der er aktindsigt i det. Men de skal også kunne sende en mail eller en sms til hinanden for at spørge, hvad de mener om noget, eller om et andet parti kan være med på en idé. Det må meget gerne blive fastslået, at der er fortrolighed om det,” siger han.
Det vil samlet set være en væsentlig forbedring af offentlighedens mulighed for indsigt i den politiske beslutningsproces, siger han.
For det første vil det betyde, at der bliver åbnet for aktindsigt i faglige vurderinger og faktiske forhold i den lovgivende proces. Det er der ikke i dag. Og det vil også hjælpe embedsmændene til at sige fra over for politikernes ønsker i deres faglige vurderinger, fordi reglerne vil understrege, at der er aktindsigt i alt ”ud over det, der alene handler om politisk-taktiske overvejelser”, siger Oluf Jørgensen.
”Set med faglige briller skal politikeren have det bedste beslutningsgrundlag. Faglige vurderinger er i dag en blanding af, hvad embedsmændene tror, ministeren vil have, og hvad de ved. Det er en uskik,” siger han.
”Den offentlige debat er i dag i alt for høj grad præget af spin. Vi kan ikke undgå det, men vi kan reducere det og dermed skabe en bedre offentlig debat,” siger Oluf Jørgensen.
Journalisten har onsdag eftermiddag kontakt til Justitsministeriets presseafdeling for en kommentar til Oluf Jørgensens kritik. Ministeriet har ikke ønsket at kommentere.
På sin hjemmeside, Åbenhedstinget, har Oluf Jørgensen også uddybende forklaret, præcis hvordan offentlighedsloven skal ændres i hans optik. Det kan du læse her.
9 Kommentarer
Du skal være logget ind med dit DJ-login for at kunne kommentere på artiklen.
Uenigheden er derimod krystalklar, når Esben i sit forsvar for lukketheden skriver, at hensynet til forvaltningens arbejdsro også betyder, at "væsentlige oplysninger om grundlaget for væsentlige beslutninger ikke vil komme for dagens lys." Det er sjældent, at argumenter for lukkethed bliver udtrykt og endnu sjældnere, at der sker så hudløst ærligt.
Mit svar er, at behovet for undtagelser fra aktindsigt har stor vægt, så længe der er tale om foreløbige overvejelser og diskussioner mellem kolleger og politikere om løsningsmuligheder. I mit forslag skal dette hensyn præciseres. Samtidigt skal det præciseres, at grundlaget for politiske beslutninger ikke skal være undtaget fra aktindsigt. Den demokratiske kontrol og debat er alvorligt begrænset af den gældende offentlighedslovs brede undtagelser.
Lukketheden betyder, at politikerne er afhængige af de oplysninger og vurderinger, de bliver præsenteret for af embedsværket. Selvom embedsmænd er fagligt dygtige, er deres viden om de faktiske problemstillinger begrænset. Det ved typisk godt, og de supplerer med informationer fra embedsmænd, der arbejder for dominerende organisationer på området, og fra konsulentfirmaer.
Dertil kommer, at spinkulturen er blevet så udbredt på Slotsholmen, at beslutningsgrundlaget for politikere ofte bliver en uklar blanding af faglige og politisk-taktiske vurderinger. Resultaterne ser vi jævnligt, når det lykkes for undersøgende journalister at få afdækket usaglige beslutningsprocesser.
Offentlighed om de færdige faglige vurderinger, der indgår i beslutningsgrundlag, ville ikke svække , men tværtimod give et incitament til at styrke den faglige kvalitet. Offentlighed ville betyde, at uafhængige eksperter og folk med praktisk indsigt på området kunne bidrage til beslutningsprocessen.
Det er forhåbentlig ikke Esbens alvorlige mening, når han skriver, at "mediernes krav om åbenhed er samfundsskadelig virksomhed" og "medierne burde ikke drive journalistik om offentlighedsloven". Tværtimod: Det ville være tragisk, hvis medier og journalister ikke viste interesse for demokratiet vilkår. Offentlighedsloven burde faktisk være et af de væsentlige emner i den aktuelle valgkamp.
"På den ene side: Embedsmænd og politikere skal kunne have uformelle drøftelser uden offentlighed om foreløbige overvejelser om mulige løsninger. Ellers risikerer vi, at ingen tør vende en ny idé med andre. På den anden side: Hensyn til demokratisk kontrol og debat kræver offentlighed om grundlaget for beslutninger. Det gælder oplysninger om faktiske forhold og faglige vurderinger af problemer og løsningsforslag. " (Citat fra min artikel på aabenhedstinget.dk).
Esben giver ikke nogen begrundelse for, at offentlighedsloven fortsat skal undtage enhver oplysning ved forberedelse af lovgivning, indtil bindende politisk forlig er indgået. Esben giver heller ikke nogen begrundelse for, at færdige faglige vurderinger skal kunne holdes hemmelige uden nogen tidsbegrænsning.
Disse undtagelser giver optimale muligheder for spin ved præsentation af forslag. Offentlighedslovens brede undtagelser gælder vel at mærke også i forhold til folketingsmedlemmer, der forhandler og træffer beslutninger, og de skader både beslutningers kvalitet og den demokratiske debat.
Jeg enig med Esben i, at danske embedsmænd er fagligt dygtige. Netop derfor er det kedeligt både for dem og os, at statens embedsmænd arbejder i et system, hvor normen er, at politiske hensyn skal flettes ind i de faglige vurderinger, så det er svært at se forskel. Det skader både fagligheden og de politiske overvejelser.
Tak for at løfte debatten med introduktionen af det "modsatte synspunkt".
mvh
Debatten om offentlighedsloven handler på den ene side om, hvor meget og hvordan det offentlige kan arbejde uden at skulle blive kigget i kortene. Og på den anden side om, hvor omfattende aktindsigten kan blive.
Her mener Oluf Jørgensen og DJ, at der skal være meget stor åbenhed – også om dokumenter i processer, eksempelvis lovgivning, mens jeg mener, at det offentlige vil gå i stå, hvis disse krav imødekommes til fulde. Forvaltningen vil blive lammet. Det vil være umuligt at tænke kreativt, visionært, skævt, hvis alle mulige foreløbige overvejelser vil være opfattet af aktindsigt. Der vil opstå mystiske kanaler uden om de formelle. Embedsmændene vil mødes og hviske hinanden i øret, men ingen tør formulere sig skriftligt. Ingen tør skrive scenarier, som med ét kan blive udlagt som noget ministeriet, regionen eller den kommunale forvaltning i al hemmelighed forsøger at få vedtaget. Effektiviteten vil blive nedsat. Ingen tør give den saglige og faglige rådgivning, som de egentlig er sat i verden for.
Nej, der er kun i meget begrænset omfang brug for at offentligheden får kendskab til, hvad eksempelvis et konsulentfirma har gjort sig af tanker om 'hvad nu hvis'. Der er alt for mange eksempler på, at medierne har misbrugt og ophøjet sådanne interne dokumenter til meget mere, end de kan bære.
Det værste af det hele er, at medierne ikke er i stand til at dække offentlighedsloven og dens mulige ændringer på en objektiv måde. Der er tale om en everlastning kampagne for størst mulig åbenhed – uden hensyn til de samfundsmæssige konsekvenser. Ikke nogen orkestreret kampagne naturligvis, men en indforståethed mellem medierne, herunder deres faglige organisationer, om nødvendighed af størst mulig åbenhed – for enhver pris.
Derfor mener jeg, at medierne burde pålægge sig selv ikke at drive journalistisk om offentlighedsloven – men nøjes med at kræve åbenhed på lederplads. Man kan så finde et hold dygtige forskere, som ikke skal leve af at sælge journalistik, til at behandle offentlighedsloven journalistisk.
Jeg må medgive at denne forståelse for forvaltningens interne arbejdsro, kan betyde at væsentlige oplysninger om grundlaget for væsentlige beslutninger ikke vil komme for dagens lys. Men det må vi så leve med i et Danmark, hvor embedsmændenes integritet, saglighed og faglighed er tårnhøj.
I øvrigt kan jeg godt se idéen med en eller anden form for ankeinstans, som offentligheden kan anvende, når det går lige lovligt trægt i forvaltningen eller når der forekommer at være skjult mere end loven sætter grænser for. Det er kun rimeligt, at 'lukketheden' kan efterprøves.
Flere