Er forskere, der rådgiver ministerier, underlagt samme tavshedspligt som ministeriets embedsmænd, eller må de fortælle åbent om deres arbejde og resultater? Det er et gennemgående spørgsmål i en langtrukken sag om de kontrakter, forskere skal skrive under på, når de laver opgaver for myndighederne. En sag, der ifølge en ytringsfrihedsekspert handler om åbenhed og informationsfrihed i samfundet. Og spørgsmålet er stadig ikke besvaret.

I dag skal forskere og universiteter med myndighedsopgaver skrive under på kontrakter med en vidtgående tavshedspligt, blandt andet at forskerne ikke må ”offentliggøre noget om denne kontrakts indhold eller projektets resultat”. Altså en dobbelt mundkurv, hvor de ikke engang må fortælle, at de er pålagt tavshedspligt.

De tavshedsklausuler har dog været genstand for en stigende kritik. Særligt efter vedtagelsen af regeringens såkaldte landbrugspakke i slutningen af 2015, hvor Miljø- og Fødevareminister Eva Kjer Hansen offentligt gav udtryk for, at pakken og dens mindre restriktive regler for brug af gødning ville give en grønnere bundlinje. Den konklusion var forskerne, der havde leveret de forudgående analyser, helt uenige i. De måtte bare ikke sige noget på grund af de kontrakter, de havde underskrevet.

Eva Kjer måtte gå af

Eva Kjer Hansen afviste al kritik – også af tavshedskontrakterne – men sagen endte alligevel med, at hun måtte trække sig som minister. Og ministerierne har også måttet bøje sig for kritikken. Særligt da Ombudsmanden i sommers begyndte at interessere sig for de dobbelte mundkurve. Da Ombudsmandens interesse kom frem, reagerede Miljø- og Fødevareministeriet ved at udsende en pressemeddelelse om, at kontrakterne revideres, ”så det står helt klart, at alle bestemmelser er i fuld overensstemmelse med de gældende love og retningslinjer på området”.

Men ministeriernes vej mod større åbenhed har været en stigning med adskillige hårnålesving. Et udkast til de nye kontrakter, der kom i sommers, slog godt nok fast, at universitetet har ”ret og pligt” til at offentliggøre samtlige resultater, som forskerne når frem til i deres bestillingsarbejde for ministeriet. Men der stod også, at offentliggørelsen som udgangspunkt sker, ”når begge parter er enige om, at leverancen er færdiggjort”, og at offentliggørelsen kan udskydes op til tre måneder, hvis det er ”sagligt begrundet”.

Og dermed var man stort set lige vidt, mente juraprofessor og forskningsleder ved SDU Sten Schaumburg-Müller:

»Det betyder reelt, at den ene part – som oftest vil være ministeriet – har vetoret i forhold til offentliggørelsen. Så jeg kan ikke se, at det her udkast til kontrakten er bedre end det tidligere. Måske er det næsten værre,« sagde han i efteråret til Journalisten.

På baggrund af kritik fra medier og organisationer samt delvist kritiske høringssvar fra universiteterne valgte Miljø- og Fødevareministeriet, som er det ministerium, der oftest hyrer forskere ind til myndighedsbetjening, at holde et møde med tre universiteter. Her blev man enige om nye principper for offentliggørelse og tavshedspligt.

”Udgangspunktet er, at universiteterne frit kan offentliggøre leverancen, når den er afleveret,” står der i aftalen, dog med tilføjelse om, at man vil kunne aftale en udsættelse af offentliggørelsen op til syv dage.

Dog kan der ifølge aftalen være leverancer, som efter lovgivningen er omfattet af tavshedspligt. Men det er universiteterne selv, der vurderer og beslutter, om og hvor længe forskerne har tavshedspligt.

Men ministeriet bliver imidlertid ikke helt koblet af. Det hedder nemlig videre, at ministeriet godt ”kan gøre universitetet opmærksom” på, at der bør være tavshedspligt, og anmode om dette. Og er der tvivlsspørgsmål, skal parterne rådføre sig med hinanden.

Kan vi få en ny Gyllegate?

Det store spørgsmål er, om politikere og ministerier fremover vil kunne hemmeligholde forskeres resultater og meninger om en sag, eksempelvis for at kunne forhandle et lovforslag eller en politisk aftale i ro og fred, uden at forløbet bliver forstyrret af journalister, der vil rive dem i næsen med forskernes udlægninger. Eller med andre ord: vil Gyllegate-sagen kunne gentage sig?

I et udkast til kontrakten, der blev lavet kort før mødet med universiteterne, skrev ministeriet direkte, hvordan man her mener, lovens undtagelser for embedsmænds ytringsfrihed bør fortolkes:

”Også hensynet til nationale politiske forhandlingsforløb og lovforberedende arbejder vil efter en konkret vurdering således kunne begrunde tavshedspligt,” står der i kontraktudkastet.

Men efter mødet med universiteterne blev det aftalt, at det og flere andre eksempler skulle udgå og erstattes med en henvisning til forvaltningslovens undtagelsesbestemmelser.

Og det er et skridt i den rigtige retning, mener Sten Schaumburg-Müller. Men han er stadig loren ved formuleringen. For hvor det før var klart, at hensynet til politiske forhandlinger var grund nok til at lukke munden på forskerne, så er det nu blot uklart.

»De har streget eksemplet ud, og så er vi tilbage ved en generel reference til forvaltningsloven. Det gør os bare ikke klogere, for loven er ikke klar på dette område. Der er en bestemmelse, hvor der står, at der i særlige tilfælde kan være tavshedspligt, og det er en almindelig fortolkning, at det kan være i forbindelse med en beslutningsproces. Det er i mine øjne ikke problematisk. Det er jo ikke meningen, at ansatte i et ministerium skal gå ud og sige alt muligt, hvis de er i en politisk proces. Spørgsmålet er bare, om det også gælder forskere. Det står ikke klart,« siger Sten Schaumburg-Müller.

Stadig ikke klare regler

Journalisten har bedt Miljø- og Fødevareministeriet om at uddybe, hvorvidt hensynet til politiske forhandlinger og lovforberedende arbejde vil kunne bruges som argument for at ønske tavshedspligt af forskere.

Og det kan det som udgangspunkt ikke, lyder det i mailsvaret fra ministeriet:

”Udgangspunktet er, at al forskning og rådgivning offentliggøres, når den er færdig – også når den skal indgå i politiske forhandlinger og lovforberedende arbejde.”

Herefter gentager ministeriet i mailen: ”I konkrete sager kan der være saglig grund til, at oplysninger er omfattet af tavshedspligt”, og nævner tre eksempler: Oplæg til internationale forhandlinger, afgørelser med betydning for ejendomspriser samt personers private forhold.

Schaumburg-Müller er dog stadig skeptisk.

»Jeg synes ikke, det er klart. Når de skriver ”udgangspunktet er …”, signalerer de også, at der kan være undtagelser. Min egen fornemmelse er, at ministeriet fortolker loven sådan, at forskere har samme tavshedspligt, som embedsmændene selv har. Og det mener jeg klart ikke, for selv om forskerne leverer viden, er de ikke en del af beslutningsprocessen,« siger han.

Forsker: Det handler om informationsfrihed

I de nye kontrakter skal der stå, at universiteterne frit kan offentliggøre leverancen, eller efter aftale syv dage senere.

Men også her mener Schaumburg-Müller, at ministeriet er på kant med loven. For hvis det indebærer, at en forsker ikke må fortælle om sit arbejde, før det er afleveret, er det en begrænsning af ytringsfriheden.

»Hvorfor skal der være tavshedspligt frem til en leveringsdato? Hvad er lovhjemmelen for det? Udgangspunktet må være, at man kan udtale sig, også selv om det er ’work in progress’. Det må være op til mig som forsker at vurdere, hvornår jeg har baggrund for at udtale mig.«

Det, at beslutningen om tavshedspligt ligger på universitetet, er i hans øjne heller ikke garanti for ytringsfriheden. For universitetet kan have interesse i at stå på god fod med det ministerium, der køber ydelserne.

»En institution kan udmærket have interesse i at sige: Vi vil gerne have den kontrakt på 10 millioner kroner, og vi skal nok lade være at sige noget. Og hvis man som forsker får ordre på ikke at udtale sig, så er det kun, hvis ordren er åbenlyst ulovlig, at man kan nægte det, selv om man synes, det er urimeligt,« siger Sten Schaumburg-Müller og tilføjer, at det her emne ikke kun handler om forskeres ytringsfrihed, men også en generel informationsfrihed i samfundet.

Forsker indsamlede kontrakter

Problemet med ministeriernes forsker-mundkurve har først fået opmærksomhed, efter at professor emeritus Heine Andersen fra Københavns Universitet selv blev forelagt en tavshedsklausul i forbindelse med en opgave, han skulle lave for Forsknings- og Innovationsstyrelsen. Heine Andersen fik sin egen kontrakt ændret, men samtidig begyndte han at undersøge og indsamle kontrakter fra andre forskere. Et arbejde, han stadig er i gang med som del af en samlet redegørelse omkring forskningsfrihed og forskeres ytringsfrihed.

Heine Andersen konstaterer, at Miljø- og Fødevareministeriet har flyttet sig betydeligt med den aftale, de har indgået med universiteterne. Men som Schaumburg-Müller mener han også, at reglen om tavshedspligt frem til et aftalt offentliggørelsestidspunkt betyder, at forskere ikke kan udtale sig frit. Og det bør de kunne, siger han.

»Universitetsloven pålægger universiteterne at værne om forskningsfrihed og tilskynde forskere til at deltage i offentlig debat. Så hvis en journalist ringer og spørger forskerne, hvad de indtil videre har fundet ud af, mener jeg, forskerne ifølge forvaltningsloven skal have lov til eksempelvis at sige: Vi har fundet ud af, at nitratudledningen vil stige 10 procent. Nu ser det ud til, at man kan aftale sig til noget, der indskrænker forskernes frihed, og det er for mig at se uacceptabelt.«

Ud fra hans opfattelse er det politiske strategiske hensyn, der gør, at ministerierne gerne vil styre tidspunktet for offentliggørelsen af forskernes arbejde.

»Af politiske hensyn vil dem, der sidder på regeringsmagten gerne kontrollere strømmen af nyheder inden for deres ressort. Tag nu den her Baseline-rapport, der først kom ud, da flertallet for Landbrugspakken var i hus. Det havde været svært at lave en politisk aftale, hvis ikke papirerne var blevet lukket ned. Så det er de hensyn, vi forskere skal overtrumfe. Og det skal vi også ud fra demokratiske og faglige hensyn. Simpelthen fordi erfaringen viser, at det giver dårligere politiske beslutninger, når alle ikke har adgang til sagens fakta,« siger Heine Andersen.

Miljø- og Fødevareministeriet er det ministerium, der hyppigst køber undersøgelser og analyser fra forskere, men langtfra det eneste. Ministeriernes kontrakter tager udgangspunkt i en standard, som i sin tid udgik fra Moderniseringsstyrelsen. Så vidt Journalisten har kunnet få oplyst, foregår der et samarbejde mellem ministerierne om formuleringen af de nye kontrakter. Undervisningsministeriets pressechef oplyser, at de også er i gang med revision af kontrakterne og har udskudt færdiggørelsen fra september til december.